|
|
[*] Manley Hudson Professor of Law, Harvard Law School. Co-Director, Harvard European Law Research Center; Co-Director, Academy of European Law, European University Institute, Florence. Adapted from contribution to the Everling Festschrift. I wish to thank Ulrich R. Haltern and Franz C. Mayer of Yale Law School for their invaluable research assistance. Zenon Bankowski, Meinhard Hilf, Juliane Kokott, Neil McCormick, Jochen Wieland, Armin von Bogdandy and Manfred Zuleeg made valuable comments on earlier drafts. The usual disclaimer applies with particular force: I alone am responsible for the views in this essay.
[2] Bleckmann, Albert/Pieper, Stefan Ulrich, Maastricht, die grundgesetzliche Ordnung und die "Superrevisionsinstanz". Die MaastrichtEntscheidung des Bundesverfassungsgerichts, RIW 1993, 969; Frowein, Jochen A., Das MaastrichtUrteil und die Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, ZaöRV 54 (1994), 1; Götz, Volkmar, Das MaastrichtUrteil des Bundesverfassungsgerichts, JZ 1993, 1081; Häde, Ulrich, Das Bundesverfassungsgericht und der Vertrag von Maastricht - Anmerkung zum Urteil des Zweiten Senats vom 12.10.1993, BB 1993, 2457; Herdegen, Matthias, Maastricht andericht als Hüter des Staates im Prozeß der europäischen Integration - Bemerkungen zum Maastricht-Urteil, DVBl. 1994, 316; Schwarze, Jürgen, Europapolitik unter deutschem Verfassungsvorbehalt. Anmerkungen zum Maastricht-Urteil des BVerfG vom 12.10.1993, NJ 1994, 1; Steindorff, Ernst, Das MaastrichtUrteil zwischen Grundgesetz und europäischer Integration, EWS 1993, 341; Streinz, Rudolf, Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, EuZW 1994, 329; Tomuschat, Christian, Die Europäische Union unter Aufsicht des Bundesverfassungsgerichts, EuGRZ 1993, 489; Weber, Albrecht, Die Wirtschafts und Währungsunion nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, JZ 1994, 53; Wieland, Joachim, Germany in the European Union - The Maastricht Decision of the Bundesverfassungsgericht, EJIL 5 (1994), 259.
[3] The position of the Court of Justice has been that in the interest of a coherent legal system it alone has the power to review and annul Community measures on any grounds, including lack of competences. See Case 314/85 Firma Foto Frost v. Hauptzollamt Lübeck-Ost, [1987] ECR 4199; the German Court, delicately but firmly, has rejected this position: BVerfGE 89, 155 (188).
[4] For the debate concerning unilateral withdrawal see, e.g. Weiler, J.H.H., Alternatives to Withdrawal from International Organizations, 20 Israel Law Review 282 (1985). The German Court insists on Member State right to unilateral withdrawal: BVerfGE 89, 155 (190).
[5]] A variety of issues have been strongly criticised. One point of major critique is the Bundesverfassungsgericht's broad notion of Article 38 Basic Law, see e.g. Ipsen, supra note 2, at 2; König, supra note 2, at 19-20, 26-29; Schwarze, supra note 2, at 1-2; cf. Schröder, supra note 2, at 319. The Bundesverfassungsgericht's assertion that ultra-vires-acts of European Community organs would not be binding within German territory and that German State institutions would be prevented from applying such legal instruments in Germany is heavily attacked, e.g. by Tomuschat, supra note 2, at 494; Frowein, supra note 2, at 8-10; Schröder, supra note 2, at 323-324; Schwarze, supra note 2, at 3; Meessen, supra note 2, at 552-553. Several scholars are, in addition, worried about the relationship between the European Court of Justice and the Bundesverfassungsgericht: e.g. Tomuschat, supra note 2, at 495; Schröder, supra note 2, at 323-324; Frowein, supra note 2, at 1-3; Ipsen, supra note 2, at 9-12. Finally, the way the Bundesverfassungsgericht addresses the question whether Germany could leave the European Union meets with disapprovement: e.g. Frowein, supra note 2, at 10-12; Götz, supra note 2, at 1085; Ipsen, supra note 2, at 15-17; König, supra note 2, at 33-35; Schwarze, supra note 2, at 4; Tomuschat, supra note 2, at 494-495. Occasional critique has been put forward concerning the following points: The new Article 23 Basic Law which was tailored to the Maastricht Treaty was not sufficiently recognised as constituting the sedes materiae (Tomuschat, supra note 2, at 492-493), and the newly created notion of "Staatenverbund" - "compound of States" (Frowein, supra note 2, at 7; Ipsen, supra note 2, at 8-9; Weber, supra note 2, at 60; Steindorff, supra note 2, at 344-345).
[6] There are no concurring or dissenting opinions. But note that the usual remark that the decision was taken unanimously is missing.
[7] See infra, text to note 43.
[9] But see Tomuschat, Schwarze, supra note 2, at 496.
[10] I do not wish to call into question the overall good faith of the German Constitutional Court but this citation is rather strange. As we shall see, when it gets to the most delicate passages laying down its understanding of Volk and the necessity for homogeneity the Bundesverfassungsgericht, quotes Hermann Heller: "Die Staaten bedürfen hinreichend bedeutsamer eigener Aufgabenfelder, auf denen sich das jeweilige Staatsvolk in einem von ihm legitimierten und gesteuerten Prozeß politischer Willensbildung entfalten und artikulieren kann, um so dem, was es - relativ homogen - geistig, sozial und politisch verbindet (vgl. hierzu H. Heller, Politische Demokratie und soziale Homogenität, Gesammelte Schriften, 2. Band, 1971, S. 421 [427 ff.]), rechtlichen Ausdruck zu geben." (BVerfGE 89, 155 [186]). Whether or not Heller's concept of social homogeneity really sustains the No Demos thesis (it could actually support the opposite), it would seem that the writings of other scholars would have been much more apt to be quoted in support of the position of the Bundesverfassungsgericht, e.g. Isensee (concerning the notion of Volk before and after 1933 cf. Lepsius, Oliver, Die gegensatzaufhebende Begriffsbildung. Methodenentwicklungen in der Weimarer Republik und ihr Verhältnis zur Ideologisierung der Rechtswissenschaft unter dem Nationalsozialismus, München 1994, pp. 13 et seq.); even Schmitt himself, cf. Schmitt, Carl, Verfassungslehre, München/Leipzig 1928, p. 231. I cannot help thinking that given the biography and intellectual positions of Heller, the Bundesverfassungsgericht found it more convenient to cite him. (Note that Heller's article, which originally appeared directly after Schmitt's article "Der Begriff des Politischen" in: Politische Wissenschaft, Heft 5: Probleme der Demokratie, Berlin 1928, in the very beginning critically refers to Schmitt). On Heller generally see Müller, Christoph, Hermann Heller, in: Kritische Justiz (ed.), Streitbare Juristen: eine andere Tradition, Baden-Baden 1988, pp. 268-281. I do not think that I am alone in this sensibility, cf. Ipsen, supra note 2, at 17. This strategy of referring to authorities who actually stand for different or even opposite concepts, thereby subtly suggesting additional legitimacy and consensus with regard to the Bundesverfassungsgericht's own statements applies also in the "citation" to Zuleeg: BVerfG 89, 155 (210). Zuleeg has disowned the reference to him: "Erklärung. Zum Urteil des BVerfG vom 12.10.1993 (2 BvR 2134/92 u. 2 BvR 2159/92) stelle ich fest: Die Aussagen, für die ich auf Seite 80 der vervielfältigten Fassung zitiert werde, stammen nicht von mir. Ich weise an der angegebenen Stelle auch nicht auf andere Autoren hin, die sich in diesem Sinne geäußert haben. Ich bin der Auffassung, daß die Kompetenzgrenzen der Gemeinschaft ernst zu nehmen sind. Ich kann in der Rechtsprechung des EuGH keine Anzeichen entdecken, daß er nicht auf die Einhaltung der Kompetenzvorschriften achtet. Professor Dr. Manfred Zuleeg, Richter am EuGH" (JZ 1993, 1112).
[11] Sad but not altogether surprising: cf. decisions of the Bundesverfassungsgericht in Re Right to Vote on the Communal Level for Foreign Citizens, BVerfGE 83, 37 and 83, 60.
[12] BVerfGE 89, 155 (182 et seq.).
[13] On the complexities and inner contradictions of the search for democracy and legitimacy in for and in Europe, See Weiler, J.H.H., Parlement Européen, Intégration Européenne, Démocratie et Légitimité, in: Louis/Waelbroeck (eds.), Le Parlement Européen, Brussels 1988; Weiler, J.H.H., The Transformation of Europe, 100 Yale L.J. 2403 (1991), at 2466.
[14] Kirchhof, Paul, Der deutsche Staat im Prozeß der europäischen Integration, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (eds.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Vol. VII: Normativität und Schutz der Verfassung - Internationale Beziehungen, Heidelberg 1992, p. 855; Kirchhof, Paul, Europäische Einigung und der Verfassungsstaat der Bundesrepublik Deutschland, in: Isensee, Josef (ed.), Europa als politische Idee und als rechtliche Form, Berlin 1993, p. 63; Kirchhof, Paul, Deutsches Verfassungsrecht und Europäisches Gemeinschaftsrecht, in: Kirchhof, Paul / Ehlermann, Claus-Dieter, Deutsches Verfassungsrecht und Europäisches Gemeinschaftsrecht, Europarecht Beiheft 1/1991, Baden-Baden 1991, p. 11. It is remarkable how easy even semantic parallels can be detected between Paul Kirchhof's legal writings - Kirchhof was the juge-rapporteur in this case - and the decision of the Bundesverfassungsgericht; cf. e.g. Tomuschat, supra note 2, at 493. Additional critique was put forward concerning the fact that Kirchhof had published his opinion on the case at all; cf. Schwarze, supra note 2, at 2.
[15] E.g. Isensee, Josef, Nachwort. Europa - die politische Erfindung eines Erdteils, in: J. Isensee (ed.), Europa als politische Idee und als rechtliche Form, supra note 14, p. 103; Ossenbühl, Fritz, Maastricht und das Grundgesetz - eine verfassungsrechtliche Wende?, DVBl. 1993, 629, at 634; Di Fabio, Udo, Der neue Artikel 23 des Grundgesetzes, Der Staat 1993, 191, at 202 et seq.
[16] Kirchhof, HdbStR VII, supra note 14, para. 18, expressly mentions 'critical loyalty' and at the same time criticises tendencies to the contrary in Germany: "In der deutschen Entwicklung - vielleicht insbesondere seiner Religionsgeschichte - scheint es geradezu eine bewußt gepflegte Geste demonstrativen Zweifelns und grüblerischen Protestes zu geben, die sich eher zum Widerstand gegen die Staatsgewalt als zu kritischer Loyalität in Mitverantwortung innerhalb des Staates berufen fühlt."
[17] Cf. Kirchhof, Paul, Deutsche Sprache, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (eds.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Vol. I: Grundlagen von Staat und Verfassung, Heidelberg 1987, p. 745, para. 33: "Die sprachliche Homogenität konstituiert das deutsche Staatsvolk." Critically Schwarze, supra note 2, at 4: "provinzieller Zuschnitt".
[18] Kirchhof asserts these features by alluding to the foundation of the United States of America (1787), Switzerland (1848), and the Norddeutscher Bund (1866), HdbStR VII, supra note 14, para. 38: "Dort allerdings waren die Grundlagen der Staatenbildung - ein zusammengehöriges, vom Willen zu einem gemeinsamen Staat bestimmtes Staatsvolk, eine wirtschaftliche und kulturelle Homogenität und eine - mit Ausnahme der Schweiz - prägende Gemeinsamkeit der Sprache vorhanden." Ibid., at para. 41: "[...] [die] in gemeinsamer Geschichte, Sprache und Kultur gewachsenen, in gemeinsamem Schicksal zusammengehörigen Staatsvölker und ihrer Staaten [...]". I shall offer different readings of these histories, infra.
[19] Kirchhof, HdbStR VII, supra note 14, para. 25: "Die europäischen Staaten der Gegenwart schirmen sich somit nicht gegenüber anderen oder Bürgern anderer Staaten ab, bewahren aber ihre Eigenständigkeit in einem durch Geburt und Herkunft verwandten Staatsvolk, einem ihm zugehörigen Raum und der kulturellen Gemeinsamkeit von Sprache, Religion, Kunst und geschichtlicher Erfahrung." Isensee, Josef, Abschied der Demokratie vom Demos. Ausländerwahlrecht als Identitätsfrage für Volk, Demokratie und Verfassung, in: Schwab, Dieter / Giesen, Dieter / Listl, Joseph / Strätz, Hans-Wolfgang (eds.), Staat, Kirche, Wissenschaft in einer pluralistischen Gesellschaft - Festschrift zum 65. Geburtstag von Paul Mikat, Berlin 1989, p. 705, at 708: "Die rechtliche Einheit des Volkes ist auf Dauer nur lebensfähig, wenn sie sich auf eine reale Grundlage stützen kann: auf ein Mindestmaß effektiver Homogenität als Grundbestand an Gemeinsamkeiten, wie sie Abstammung, Geschichte, Sprache, Kultur und Interessen hervorbringen können [...]." Cf. also Isensee, Nachwort, supra note 15, at 122: "Ohne ein gewisses Maß an Homogenität kann kein Staat bestehen. Der Wille zur politischen Einheit, der eine Menschengruppe zum Volk als Nation und damit zum möglichen Subjekt demokratischer Selbstbestimmung werden läßt, knüpft an objektive Vorgegebenheiten an, etwa geopolitische Lage, wirtschaftliche Interessen, Geschichte, Sprache, zivilisatorische Standards, Ethos, Kultur, Religion." Similarly, relating to any "Bund" and extensively quoting Carl Schmitt, Faßbender, Bardo, Zur staatlichen Ordnung Europas nach der deutschen Einigung, EA 1991, 395, at 401. Cf. the mystic connotations thrown into the debate by Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, supra, at pp. 709/710: "Das Bild des Staatsvolkes [...] ist die politische Schicksalsgemeinschaft, in welche die einzelnen Bürger eingebunden sind." - "So liegt in der grundsätzlich dauerhaften und grundsätzlich ausschließlichen personalen Zugehörigkeit zur staatlichen Schicksalsgemeinschaft eine Gewähr für demokratisches Bürgerethos." (emphasis added). I am, of course, not the first to observe or critique this "iconography" of peoplehood, cf. Habermas, Jürgen, Staatsbürgerschaft und nationale Identität (1990), in: Habermas, Jürgen, Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, Frankfurt/Main 1992, p. 632, at 633. Very critical is also Rittstieg, Helmut, Staatsangehörigkeit und Minderheiten in der transnationalen Industriegesellschaft, NJW 1991, 1383, at 1386, explicitely referring to Isensee. What is striking is the way this terminology was accepted by the Bundesverfassungsgericht, cf. BVerfGE 83, 37, and 83, 60.
[20] It is in this delicate context that the BVerfG cites as its authority Hermann Heller. See note 10 supra.
[21] Cf. e.g. Kirchhof, HdbStR VII, supra note 14, paras. 38 and 41.
[22] Grawert, Rolf, Staatsvolk und Staatsangehörigkeit, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (eds.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Vol. I (supra note 17), p. 663, at para. 10.
[23] Kirchhof, HdbStR VII, supra note 14, para. 27: "Der Gedanke der Nation [erklärt] [...] den Staat aus der Mitte der kulturellen, religiösen, ökonomischen und politischen Vorbefindlichkeiten [...]." Rogers Brubaker claims that the principally ethno-cultural conception of the nation can even be perceived in the German Constitution: Brubaker, Rogers, Einwanderung und Nationalstaat in Frankreich und in Deutschland, Der Staat 1989, 1, at 15 ("man [kann] eine grundsätzliche ethnokulturelle Konzeption der Nation sogar im Grundgesetz der Bundesrepublik erkennen"].
[24] This idea is not really new, cf. Schmitt, Verfassungslehre, supra note 10, p. 251 ("Volk=Nation=Staat"). Ibid., p. 231: "Ein demokratischer Staat, der in der nationalen Gleichartigkeit seiner Bürger die Voraussetzungen seiner Demokratie findet, entspricht dem sog. Nationalitätsprinzip, nach welchem eine Nation einen Staat bildet, ein Staat eine Nation umfaßt. Ein national homogener Staat erscheint dann als etwas Normales; ein Staat, dem diese Homogenität fehlt, hat etwas Abnormes, den Frieden Gefährdendes." Only slightly weaker Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, supra note 19, at 709, who perceives the nation as the optimal precondition for the state: "Der rechtliche Staatsverband muß nicht auf nationaler Einheit gründen. Auch die Demokratie setzt sie nicht notwendig voraus. Gleichwohl bildet sie ihre optimale Voraussetzung. Eine Nation besteht ihrer Idee und ihrem Selbstbewußtsein nach vor Staat und Verfassung. Sie begreift sich als politische Einheit und strebt danach, diese in staatlicher Form zu organisieren."
[25] See e.g. Verdross, Alfred, Völkerrecht, Berlin 1937, at pp. 39-41.
[26] Kirchhof describes the State as "Herrschaftsorganisation", cf. HdbStR VII, supra note 14, at para. 31: "Der Inhaber der Staatsgewalt sichert den Zusammenhalt des Staates durch Entscheidung und Zwang, der Staat hebt seine Staatsangehörigen von Fremden rechtlich und tatsächlich ab, beansprucht Führung, indem er Eigenes vom Allgemeinen, Zugehöriges vom Fernstehenden unterscheidet. Die Staatstheorie betont den Gegensatz von Freund und Feind, um dem Denken und Handeln eine verläßliche Ausrichtung zu geben." Kirchhof's only footnote in this context refers to Carl Schmitt, Der Begriff des Politischen, 1932, pp. 13 et seq., esp. p. 17.
[27] The nexus in the mind of the Court between demos -- understood in this ethno-cultural terms -- and democracy is also very clear in the decisions of the Bundesverfassungsgericht in Re Right to Vote on the Communal Level for Foreign Citizens (BVerfGE 83, 37; 83, 60) The best theoretical work to my knowledge of political boundaries and their relation to democracy is Dahl, Robert A., Democracy and its Critics, New Haven/London 1989, pp. 19 et seq. Cf. for the link between democracy and the people BVerfGE 89, 155 (182); Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee, Josef / Kirchhof, Paul (eds.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Vol. I (supra note 17), p. 887, paras. 10 et seq.
[28] This issue is addressed by Dahl, supra note 27, pp.146-148.
[29] Of course, as shall be argued below, there can be less Volkish/nationalist ways of conceiving the polity which would allow transnational forms of democracy. Cf. Dahl, supra note 27, at pp. 317 et seq., who, after giving a brief account of the transformation of democracy with a limited demos as in the city-states of ancient Greece or Rome to the enlarged scale of the political order in the nation-state, envisions another expansion of limits of democracy through the proliferation of transnational activities and decisions.
[30] See Carty, Anthony, Alfred Verdross and Othmar Spann, German Romantic Nationalism, National Socialism and International Law (Forthcoming 1995 EJIL).
[31] Kirchhof, HdbStR VII, supra note 14, para. 12: "Die Entwicklung einer kulturellen Einheit in Europa ist ausgeschlossen, weil in der Gemeinschaft neun verschiedene nationale Sprachen gesprochen werden [...]." Ibid., para. 37: "Das Sprachbild einer "verfassunggebenden Gewalt" des zustimmenden Staatsvolkes kann auch das Entstehen eines europäischen Staates nicht ausreichend rechtlich fassen. Es erklärt nicht, warum die Bildung eines neuen Staates in seiner anderen Verfaßtheit die gegenwärtig nicht mit abstimmenden, nachfolgend aber stimmberechtigten Staatsbürger binden sollte. Es rechtfertigt nicht, warum der entstehende Staat - etwa die Gemeinschaft der Zwölf - andere Staaten und Staatsbürger ausgrenzt und damit ihre europäische Ausgangslage tiefgreifend verändern darf. Es vermag aber vor allem seine eigenen Prämissen nicht zu begründen, nämlich die Gemeinsamkeit eines zusammengehörigen europäischen Staatsvolkes: eine Mindesthomogenität in den staatsrechtlichen Grundauffassungen, eine für jedermann zugängliche Rechtssprache, wirtschaftliche und kulturelle Ähnlichkeiten oder zumindest Annäherungskräfte, die Fähigkeit zum politischen Austausch durch gesamteuropäisch wirkende Medien, ein in Europa bekanntes Führungspersonal und europaweit tätige Parteien." Ibid., at para. 52: "Eine Europäisierung ohne ein sich vorausentwickelndes europäisches Bewußtsein und damit ohne ein europäisches Volk mit konkreter Fähigkeit und Bereitschaft zur gemeinsamen Staatlichkeit wäre ideengeschichtlich uneuropäisch." Cf. as well Kirchhof's statements concerning the economic community as a basis of statehood, para. 10: "Eine im Handlungsziel und Rechtsmaßstab derart begrenzte Wirtschaftsgemeinschaft mag zwar anfangs als Vorstufe eines staatsähnlichen Verbundes gedacht gewesen sein, ist aber in ihren Kompetenzen und Befugnissen nicht darauf angelegt, sich zu einer umfassenden Staatlichkeit fortzubilden. [...] Insofern ist eine Wirtschaftsgemeinschaft keine Demokratie, die sich veranlaßt sähe, ihr Entstehen und ihre Entwicklung kontinuierlich auf den Willen der Marktbürger abzustimmen. Auch das Anliegen einer gemeinsamen Sprache, eines politischen Zusammenhalts und einer rechtlich geprägten Einheit treten in einer Wirtschaftgemeinschaft zurück [...]." Cf. also Kirchhof, in: Europarecht Beiheft 1/1991, supra note 14, at 12: "Die Europäische Gemeinschaft (EWG) hingegen ist eine internationale Organisation, die nicht die Marktbürger zu einem Staatsvolk der 'EWG-Bürger' zusammenfaßt, insbesondere kein umfassendes Schutz- und Gehorsamsverhältnis begründet." Cf. also explicitely Isensee, Nachwort, supra note 15, at 133-134: "[E]s gibt kein europäisches Volk, sondern nur die Völker der europäischen Staaten. [...] Auch die Einführung einer rechtlich formalisierten Unionsbürgerschaft, die durch die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates vermittelt wird, vermag kein Unionsvolk als politische Einheit zu schaffen: keine Europanation. Eben damit fehlt auch das Subjekt für eine mögliche europäische Demokratie: das europäische Volk. Es gibt keine Demokratie ohne Demos. [...] Da [der Europäischen Gemeinschaft] das Volk fehlt, ermangelt ihr ein Staatselement, mithin die verfassungspolitische Fähigkeit, aus sich heraus Demokratie zu bilden."
[32] And hence not a state: cf. BVerfGE 89, 155 (188): "Der Unions-Vertrag begründet - wie ausgeführt - einen Staatenverbund zur Verwirklichung einer immer engeren Union der - staatlich organisierten - Völker Europas (Art. A EUV), keinen sich auf ein europäisches Staatsvolk stützenden Staat." (emphasis added).
[33] And some others: cf. e.g. Grimm, Dieter, Mit einer Aufwertung des Europa-Parlaments ist es nicht getan. - Das Demokratiedefizit der EG hat strukturelle Ursachen -, in: Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft, Bd. 6 (1992/93), p. 13.
[34] BVerfGE 89, 155 (185): "Demokratie, soll sie nicht lediglich formales Zurechnungsprinzip bleiben, ist vom Vorhandensein bestimmter vorrechtlicher Voraussetzungen abhängig, wie einer ständigen freien Auseinandersetzung zwischen sich begegnenden sozialen Kräften, Interessen und Ideen, in der sich auch politische Ziele klären und wandeln [...] und aus der heraus eine öffentliche Meinung den politischen Willen vorformt. Dazu gehört auch, daß die Entscheidungsverfahren der Hoheitsgewalt ausübenden Organe und die jeweils verfolgten politischen Zielvorstellungen allgemein sichtbar und verstehbar sind, und ebenso, daß der wahlberechtigte Bürger mit der Hoheitsgewalt, der er unterworfen ist, in seiner Sprache kommunizieren kann. Derartige tatsächliche Bedingungen können sich, soweit sie noch nicht bestehen, im Verlauf der Zeit im institutionellen Rahmen der Europäischen Union entwickeln. Eine solche Entwicklung hängt nicht zuletzt davon ab, daß die Ziele der Gemeinschaftsorgane und die Abläufe ihrer Entscheidungen in die Nationen vermittelt werden. Parteien, Presse und Rundfunk sind sowohl Medium als auch Faktor dieses Vermittlungsprozesses, aus dem heraus sich eine öffentliche Meinung in Europa zu bilden vermag (vgl. Art. 138a EGV)." (emphasis added).
[35] E.g. Grimm, supra note 33, at 16: "Eine europäische Öffentlichkeit und einen breiten öffentlichen Diskurs auf europäischer Ebene wird es deswegen noch auf längere Zeit nicht geben. Ein europäisches Staatsvolk, dem die europäische Hoheitsgewalt zugerechnet werden könnte, ist nicht einmal in Sicht."
[36] See Isensee, Nachwort, supra note 15, p. 137: he is clearly negative about this idea ("Schon die Sprachenvielfalt bildet hier ein Hindernis für den allgemeinen, direkten Diskurs der Demokratie. Alles spricht gegen die staatliche Einheit: Reichtum an kollektiver Individualität, Verdichtung des Lebens in gedrängten Räumen, historische Tiefe und kulturelle Gegensätze, die Runzeln und Falten, die Abgründe eines alten Erdteils. Vielleicht werden alle diese Besonderheiten Europas einmal aufhören zu existieren, nivelliert von einer kosmopolitischen Zivilisation oder überlagert durch Einwanderer aus anderen Weltgegenden. Am Ende mag es sein, daß Deutschland und Italien sich zueinander verhalten werden wie Kansas und Texas, daß auch hier der amerikanische Traum aufgeht: von der einen, neuen Gesellschaft, multikulturell und uninational. Doch wenn der amerikanische Traum sich auf dem alten Kontinent verwirklichen sollte, wäre der europäische Traum zu Ende. Mit ihm die Realität des politischen Europa."). Similarly Judge at the Bundesverfassungsgericht Klein, Hans Hugo, Europa - Verschiedenes gemeinsam erlebt. Es gibt kein europäisches Volk, sondern die Völker Europas, Frankfurter Allgemeine Zeitung, October 17, 1994, p. 12.
[37] Cf. Kirchhof's claim in HdbStR VII, supra note 14, at para. 33: "Demokratie setzt eine Vergemeinschaftung im Staatsvolk voraus." Explicitely referring to the European Community, ibid., at para. 53: The European Community cannot rest upon democratic legitimation since "die Repräsentation durch das Europäische Parlament [stützt] sich [...] nicht auf ein europäisches Staatsvolk". Isensee, Nachwort, supra note 15, at p. 133: "Es gibt keine Demokratie ohne Demos." Less rigorous BVerfGE 89, 155 (186): "Vermitteln die Staatsvölker - wie gegenwärtig - über die nationalen Parlamente demokratische Legitimation, sind mithin der Ausdehnung der Aufgaben und Befugnisse der Europäischen Gemeinschaften vom demokratischen Prinzip her Grenzen gesetzt."
[38] Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, supra note 19, at p. 727: "Demokratie entwickelt sich legitim nur innerhalb des Demos, aus dem und für den sie besteht."
[39] Cf. Weiler, Parlement Européen, supra note 13.
[40] For the need to separate analytically legitimacy and democracy, see Weiler, Parlement Européen, supra note 13.
[41] BVerfGE 89, 155 (183-184).
[42] Weiler, Parlement Européenne, supra note 13.
[43] Cf. in this context Fritz Ossenbühl describing the German constitutional scholars as sleeping the sleep of the Sleeping Beauty with regard to the impact of the European integration on municipal constitutional law (Ossenbühl, supra note 15, at 637: "die deutsche Staatsrechtslehre [hat] lange Zeit im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Fragen der europäischen Integration in einem Dornröschenschalf gelegen.")
[44] Weiler, The Transformation of Europe, supra note 13.
[45] Transformation of Europe, supra note 13, Part II.
[46] 31 Journal of Common Market Studies 418 (1993)
[47] Weiler, Parlement Européen, supra note 13.
[50] See Weiler, Parlement Européen, supra note 13, for the possibility of formal and even social legitimacy to co-exist with deficient material democratic processes.
[51] Cf. e.g. Dellavalle, Sergio, Für einen normativen Begriff von Europa: Nationalstaat und europäische Einigung im Lichte der politischen Theorie, in: v. Bogdandy, Armin, Die Europäische Option, Baden-Baden 1993, p. 237, at 253: "[Es fehlen] sowohl die sprachliche als auch die kulturelle und religiöse Einheit, die rassische Homogenität sowie die Möglichkeit eines Rückgriffs auf eine gemeinsame historische Vergangenheit." This seems to be so obvious for most writers that they do not even dwell upon the possibility of an organic-cultural or national European identity. Instead, what is at least debated is whether or not there is a European "political public" (see Habermas, supra note 19, at 645 and 650, and Lepsius, M. Rainer, Der europäische Nationalstaat: Erbe und Zukunft, in: Lepsius, M. Rainer, Interessen, Ideen und Institutionen, Opladen 1990, p. 256, at 266) or a European "public opinion" (see, e.g., Lepsius, M. Rainer, Die Europäische Gemeinschaft, Beitrag zum 20. Deutschen Soziologentag, Frankfurt/Main 1990, quoted in Habermas, supra note 19, at 646). It has even been suggested that the extraordinary diversity of cultural, political and religious traditions - having conflicted which each other and having created tolerance and mutual enrichment - constitutes the characteristic feature and perhaps even unifying element of Europe; cf. Dellavalle, in this note, at 253 with further reference.
[52] This observation was also made by the same Heller which the Court cites for its homogeneity thesis. See Heller, Hermann, Staatslehre, Leiden 1934, p. 164: "Weder das Volk noch die Nation dürfen als die gleichsam natürliche Einheit angesehen werden, die der staatlichen Einheit vorgegeben wäre und sie selbsttätig konstituierte. Oft genug war es [...] umgekehrt die staatliche Einheit, welche die "natürliche" Einheit des Volkes und der Nation erst gezüchtet hat." Obviously I take issue here with Kirchhof who claims that Germany in the 19th century (1866) as well as the United States in 1787 constitute an example of economic and cultural homogeneity, common language and a people preceeding the state: Kirchhof, HdbStR VII, supra note 14, at para. 38. Maybe the difference in perspective is simply a reflection of the half-full, half-empty glass. Alexis de Tocqueville apparently took a view somewhat different to Paul Kirchhof as regards the USA. In a letter to Ernest de Chabrol of June 9, 1831 he writes how American society "[...] formed of all the nations of the world [...] people having different languages, beliefs, opinions: in a word, a society without roots, without memories" could turn into one people. His answer, it seems, was that nations could be based on adherence to values, those, like democracy, self-government, equality etc. found in the American constituion. Boesche, Roger (ed.), Alexis de Tocqueville, Selected Letters on Politics and Society, Berkeley 1985, at 38. I have relied on the illuminating lecture of Arthur Schlesinger jr., Multiculturalism and the Bill of Rights, 46 MELR 191 (1994), in which the de Tocqueville position is cited and elaborated.
[53] German citizenship law is governed primarily and historically by the basic principle of ius sanguinis saying that only descendants of German citizens obtain German citizenship, § 4 Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz (Citizenship Act from 1913). The ius sanguinis concept, as opposed to the concept of ius soli, reflects a negative attitude towards immigration and an underlaying concept of citizenship. It was carefully chosen in 1913 to promote and maintain the ethnic tradition of the German nation-state (Rittstieg, supra note 19, at 1387: "Die Reichstagsmehrheit des Jahres 1913 wählte ganz bewußt das Abstammungsprinzip zur nahezu ausschließlichen Anknüpfung der Staatsangehörigkeit, um die ethnische Tradition des deutschen Nationalstaatsgedankens zu fördern.").
[54] Cf. Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, supra note 19, at p. 735, describing the function of citizenship as "die nationale Einheit und die deutsche Identität zu gewährleisten"; see also Bleckmann, Albert, Anwartschaft auf die deutsche Staatsangehörigkeit?, NJW 1990, 1397, who makes a distinction between a formal citizenship (the 'normal' citizenship) and a material citizenship (the belongingness to the nation) (cf. ibid., at 1399: "[D]as Staatsangehörigkeitsrecht [darf] nur solchen Personen die deutsche Staatsangehörigkeit verleihen, welche der deutschen Nation angehören, also in hinreichendem Maße in die deutsche Kulturnation integriert sind.").
[55] The rules governing naturalization as the other possibility to attain German citizenship besides birth reveal the underlaying concepts of German citizenship law (cf. Rittstieg, supra note 19, at 1387: "Die Einbürgerungsrichtlinien aus dem Jahre 1977 und ihre praktische Handhabung entsprechen ohne Einschränkung der völkischen Tradition des Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetzes"): Naturalization in Germany requires inter alia a voluntary and permanent dedication to Germany ("freiwillige und dauernde Hinwendung zu Deutschland"; Einbürgerungsrichtlinien von Bund und Ländern vom 15.12.1977, 3.1 and 3.1.1 [GMBl. 1978, 16, last changed through Circular Note BMI March 7, 989, GMBl. 1989, 195]; it is not surprising, by the way, that this disposition is "hidden" in the guidelines for the naturalization-administration).
[56] Cf. the following essays by Scholem, Gershom Gerhard, Against the Myth of the German-Jewish Dialogue; Once More: The German-Jewish Dialogue; Jews and Germans, in Scholem, Gershom Gerhard, On Jews and Judaism in Crisis: Selected Essays, New York, 1976.
[57] The 'request for ethnic assilimation' (Rittstieg, supra note 19, at 1385) has been weakened in the following way: since January 1, 1991, for foreigners aged 16-23 who have lived continuously in Germany for eight years citizenship is easier to attain (no more adminitrative discretion), apart from this, naturalization can no longer be arbitrarily refused to foreigners raised and educated in Germany or maintaining permanent residence for at least 15 years (§§ 85 and 86 Ausländergesetz [Foreigners Act]). Even in these cases one's former citizenship must be abandonned.
[58] Though multiple citizenship is possible the Bundesverfassungsgericht and other German courts as well as German constitutional scholars and the German government consider multiple citizenship as an 'evil' ("Übel", BVerfGE 37, 217 (254); BVerwGE 64, 7 (10); v. Mangoldt, Probleme mehrfacher Statsangehörigkeit, JZ 1993, 965, at 969; Administrative guidelines for naturalization ("Einbürgerungsrichtlinien", supra note 55) 5.3; Statement of the Federal government in the Federal Parliament, Bundestags-Drucksache 12/2035, referring to question No. 4). They claim that this is a principle of public international law, which is doubtful (cf. Rittstieg, Helmut, Doppelte Staatsangehörigkeit im Völkerrecht, NJW 1990, 1401, at 1403).
[59] Volk in ethno-cultural sense, see Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, supra note 19, at p. 724: they belong to the "Volk als vor-rechtlicher, ethnisch-kultureller Einheit").
[60] I certainly do not wish to enter into the miasma of the German law on citizenship. Still, it may seem typical of the German conception of citizenship that a notion like 'member of the German Volk' ("deutscher Volkszugehöriger") is still relevant in German citizenship law, as well in the context of naturalization as for the question of who has to be considered as a German ("Deutscher") in the sense of the constitution: "Volkszugehöriger" is a notion that has been introduced by the legislator in 1938. In a circular note from 1939, the Minister of the Interior (Runderlaß des RMI vom 29.3.1939 [RMBliV 783]) defined Volkszugehörige in cultural and in racial terms ("Deutscher Volkszugehöriger ist, wer sich selbst als Angehöriger des deutschen Volkes bekennt, sofern dieses Bekenntnis durch bestimmte Tatsachen, wie Sprache, Erziehung, Kultur usw., bestätigt wird. Personen artfremden Blutes, insbesondere Juden, sind niemals solche Volkszugehörige, auch wenn sie sich bisher als solche bezeichnet haben."). After the war, the notion of Volkszugehöriger was re-defined in a statute of the Federal Republic of Germany (§ 6 BVFG: "Deutscher Volkszugehöriger im Sinne dieses Gestzes ist, wer sich in seiner Heimat zum deutschen Volkstum bekannt hat, sofern dieses Bekenntnis durch bestimmte Merkmale wie Abstammung, Sprache, Erziehung, Kultur bestätigt wird."), the close relation to the definition of 1939 is obvious (Makarov, Alexander / von Mangoldt, Hans, Deutsches Staatsangehörigkeitsrecht. Kommentar. 10. Lieferung August 1993, Neuwied, Section 11, para. 5). In administrative guidelines, the notion of "Volkszugehöriger" is related to the idea of nation, see e.g. for the state of Bavaria the guidelines quoted in Makarov / von Mangoldt, ibid., Section 2, at para 26: "Das Bekenntnis zum deutschen Volkstum setzt das Bewußtsein und den Willen voraus, ausschließlich als Angehöriger des deutschen Volkes als einer national geprägten Kullturgemeinschaft angesehen zu werden und sich dieser Gemeinschaft verbunden zu fühlen [...]. Eine deutschfreundliche Einstellung und Betätigung reicht für dieses Bekenntnis nicht aus [...]." Although it is claimed that "deutscher Volkszugehöriger" is not an ethnological but only a legal term (Makarov / von Mangoldt, ibid., Section 2, at para. 34; see also Administrative Guidelines on § 6 BVFG [Richtlinien zur Anwendung des § 6 BVFG, Musterlaß des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20.2.1980, MBl. NRW 1980, 1782]), and that the rather technical notion of citizenship on the one hand and belonging to a people or a nation on the other hand are independent from each other (von Mangoldt, supra note 58, at 971), the idea of a multinational or even multicultural polity is clearly not entertained by German citizenship law. For recent implications with regard to the notion of "Volkszugehöriger" (esp. the dramatic influx of ethnic Germans from Eastern Europe and the Soviet Union, over 1 million between 1988 and 1991) see Brubaker, Rogers, Citizenship and Nationhood in France and Germany, Cambridge, Mass./London 1992, pp. 168 et seq.
[61] Cf. Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, supra note 19, at p. 706: "Das Volk, auf dem die Demokratie als Staats- und Regierungsform aufbaut, wird gefaßt durch das Staatsangehörigkeitsrecht. Volk in diesem rechtlichen Sinn ist die Gesamtheit der Staatsangehörigen."; at p. 707: "Die rechtliche Verfaßtheit des Volkes liegt im Staatsangehörigkeitsrecht."
[62] In that sense Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, supra note 19, at p. 706: "Die Staatsangehörigkeit muß an Vorgaben realer Homogenität und politischen Einheitswillens anknüpfen, die das Recht als solches nicht schaffen und nicht herbeizwingen [...] kann."
[63] This, in theory, is the American constitutional design.Naturalization is understood primarily in civic terms and many proud American citizens are equally proud about their diverse ethno-national identity -- African Americans, Italo-Americans, Jewish Americans etc. Of course, in the actuation of this design there have been no shortages of pathologies such as the shameful internment of Japanese Americans during World War II, not to mention that ever present burden of racism in American society.
[64] Israel is interesting in this respect. It is conceived as the State of the Jews understood in a Volk sense. But its citizenship is not exclusively Volk based. Being a Jew is certainly not a condition for citizenship -- there is a sizable Arab minority with full membership and citizenship. Here too there is no dearth of pathologies in the actuation of what is essentially a State with at least two national groups but one citizenship.
[65] I claim no originality for the idea of decoupling of nationality and citizenship, a concept which has already been suggested, especially in non-legal writings, including quite prominently in Germany itself; see generally, Kristeva, Julia, Nations without Nationalism, New York 1993, and a recent brilliant construct: Von Bogdandy, Armin, L'Unione Sovranzationale Come Forma di Potere Politico, X Teoria Politica 133 (1994). In Germany see above all Habermas, supra note 19, at 633, 634, 637, 638, 643, and M. Rainer Lepsius, "Ethnos" oder "Demos" - Zur Anwendung zweier Kategorien von Emerich Francis auf das nationale Selbstverständnis der Bundesrepublik und auf die europäische Einigung, in: Lepsius, Interessen, Ideen und Institutionen, supra note 51, p. 247, at 249 et seq., both with further references. Lepsius clearly shows the dangers of the concept of conflating nationality and citizenship and hints at the Third Reich: "Jede Gleichsetzung des 'Demos' als des Trägers der politischen Souveränität mit einem spezifischen 'Ethnos' führt im Ergebnis zu einer Unterdrückung oder Zwangsassimilation von anderen ethnischen, kulturellen, religiösen oder sozio-ökonomischen Bevölkerungsteilen innerhalb eines politischen Verbandes. [...] [D]as Gleichheitsgebot zwischen den Staatsbürgern erfährt eine Brechung über zusätzliche Eigenschaften: die ethnische Gleichheit, die religiöse Gleichheit, die kulturelle Gleichheit oder die rassische Gleichheit. Das extremste Beispiel für die Brechung der staatsbürgerlichen Gleichheitsnorm durch die Einführung eines weiteren Kriteriums zur Gewährung der politischen Gleichheit stellt die nationalsozialistische Judengesetzgebung dar, durch die deutsche Staatsbürger jüdischer Herkunft ihrer Gleichheitsrechte beraubt wurden." (pp. 249-250). Evidently the thinking was there if the Court and judges were interested in it. Why this thinking has been eschewed in the context of the German Europe legal debate is, I believe, because of misunderstanding the nature of Community.
[66] Talmud Sanhedrin, p. 44:2.
[67] The "Tower of Babel"-metaphor is as well employed and - in its ambiguity - explored by Gauger, Hans-Martin, Kommunikation und Identität: Zum Problem der Sprache, in: Bremer, Bento (ed.), Europe By Nature. Starting-Points for Sustainable Development, Assen/Maastricht 1992, p.133, at 138-139.
[68] Cohen, Hermann, Die Religion der Vernunft aus den Quellen des Judentums, Leipzig 1919.
[69] Therefore, attempts to redefine citizenship in a way which cuts all links between the demos and national belongingness - as mentioned, e.g., by Dellavalle, supra note 51, at 258 - are not strictly necessary and may go too far.
[70] See generally in this context the illuminating Meehan, Elizabeth, Citizenship and the European Community, London 1993; Lippolis, V., La Cittadinanza Europea, Bologna 1994; cf. Koslowski, Ray, Intra-EU Migration, Citizenship and Political Union, 32 Journal of Common Market Studies 369 (1994).
[71] It is remarkable that there is a historical precedent for this in 19th century Germany: 1867 and 1871, German citizenship depended upon citizenship of the states forming the federation, there was no initial centralized German citizenship, see Laband, Paul, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 5th ed., Tübingen 1911, Vol. 1, p. 134; Magiera, Siegfried, Die neuen Entwicklungen der Freizügigkeit für Personen: Auf dem Wege zu einem europäischen Bürgerstatut, Europarecht 1992, 434, at 446; Hobe, Stephan, Die Unionsbürgerschaft nach dem Vertrag von Maastricht. Auf dem Weg zum Europäischen Bundesstaat?, Der Staat 1993, 245, at 252 et seq.
[72] The 'danger' of double-loyalty was also the main argument behind the reasoning against a right to vote for foreign citizens on the communal level in Germany, see Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, supra note 19, at p. 733 ("Der Ausländer bleibt dagegen seinerseits seinem Heimatstaat personenrechtlich verbunden und diesem nach Maßgabe seines Rechts zur Loaylität verpflichtet. Mit der Zuweisung des Wahlrechts im Aufenthaltsstaat ist der rechtliche wie der politische Loyalitätskonflikt programmiert.")
[73] Cf. Isensee, Abschied der Demokratie vom Demos, supra note 19, p. 709 ("Sie [=die Nation] schafft sich den Staat nach ihrem Bilde") connected with a somewhat mystic connotations of Volk as a community of fate ("Schicksalsgemeinschaft") - ibid., p. 709/710.