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Aus historischen Rückblicken können wir keine fertigen Antworten auf neue Problemlagen beziehen. Aber wir können durch sie etwas von der Wirkungsgeschichte der Konzepte erfahren, die wir verwenden, und uns darüber vergewissern, ob wir wirklich mit neuen Konzepte operieren, alte Antworten bloß fortschreiben, uns Versäumnissen der Vergangenheit stellen. Im allgemeinen ist all dies gleichzeitig der Fall - und dies gilt auch für das Weißbuch. Die folgenden Bemerkungen werden sich auf die Institutionalisierung der regulativen Politik im Binnenmarkt konzentrierten. Dies ist nicht das einzige, aber doch ein ungemein wichtiges Thema des Weißbuchs. Es ist ein Thema, das seit der Gründung der EWG von zentraler Bedeutung war und das Tagesgeschäft der Integrationspolitik beherrscht. Dieser Politik eröffnet das Governance-Weißbuch tatsächlich neue Horizonte. Es bewegt sich aber auch auf alten Pfaden und in alten Sackgassen.
Der Begriff des Regierens, den das Weißbuch als Schlüsselbegriff der Integrationspolitik verwendet, ist gewiß ein Modewort mit schillernden Konnotationen. Aber der Begriff ist nicht konturenlos31 und eignet sich tatsächlich zur Kennzeichnung integrationspolitischer Entwicklungen und Problemlagen. Das Integrationsprojekt stand in seiner ersten, seiner formativen Phase im Zeichen der ,,Integration durch Recht“. Europa verstand sich als “Rechtsgemeinschaft“, als ein Gemeinwesen, das sich durch Recht konstituieren und im Rechtsmedium handeln sollte. Als dann in den 80er Jahren die ,,Vollendung“ des Binnenmarktes zum Politikziel Nr. 1 avancierte, sollten sich die Gewichte verschieben. Die Neue Binnenmarktpolitik der Delors-Kommission stellte die ökonomische Vernunft über die juridische, nicht um zwischen beiden einen Gegensatz zu konstruieren, wohl aber in der Absicht, die Inhalte und Zielsetzungen der Rechtsintegration an den Imperativen einer ökonomischen Vernunft auszurichten. Die Adaption des Governance-Begriffs durch das Weißbuch trägt den Erfahrungen und Lernprozessen während und nach der “Vollendung“ des Binnenmarktes Rechnung, der Einsicht vor allem, daß die Binnenmarktprogrammatik ein pro-aktives Handeln in immer neuen Bereichen verlangte, daß die Dynamik der Marktintegration ein auf Dauer gestelltes Management erforderte, das die ökonomischen Implikationen und sozialen Dimensionen bearbeitet. Der Governance-Begriff kennzeichnet Aktivitäten und Akteure. ,,Governance“ ist weder mit dem Handeln von Regierungen und Verwaltungen noch mit Rechtsetzungsaktivitäten oder der Rechtsanwendungstätigkeit von Behörden und Gerichten gleichzusetzen. Es ist all dies ,,auch“. Aber ein Spezifikum der modernen regulativen Politik ist, daß sie auf das Wissen in der Gesellschaft, die Management-Kapazitäten von Unternehmen und Organisationen baut (angewiesen ist). Sie kann dabei nicht einfach ,,hoheitlich“ vorgehen; aber auch als ,,Delegation“ regulativer Aufgaben an nicht-gouvernementale Akteure wären solche Kooperationsverhältnisse nicht angemessen bezeichnet. Governance-Strukturen sind eine Antwort auf Problemlagen der Gesellschaft und des politischen Systems.
So weit so gut. Und Jérôme Vignon hat überdies Recht, wenn er diese Entwicklungen mit einer ,,transformation of the knowledge used in the formation of rules of public life“ in Verbindung bringt: ,,Knowledge is no longer ,given' and accessible by the mechanisms of elected representation or by the concentration of specialist expertise, but rather thought to be ,constructed' and renewed in a process of collective learning that draws support from social pluralism“.32 Möchte Vignon auch suggerieren, daß die Veränderungen im Wissen der “Wissensgesellschaft“ und die damit zusammenhängenden Umorganisation von Entscheidungsprozessen eine ,,profound mutation of democracy in the nations of Europe and elsewhere“ bedeuten? Eine solche Äquivokation ist kaum gemeint und würde von den Verhandlungen und Berichten der Arbeitsgruppe ,,Democratising Expertise“ dementiert. Überall ist die regulative Politik auf Expertenwissen angewiesen. Aber dieses Wissen ist immer fragmentarisch, regelmäßig kontrovers. Experten müssen selbst praktisch-normative Diskurse führen und können bei den auf ihren Rat angewiesenen Instanzen keine objektiven Wahrheiten abliefern. Die Organisation der regulativen Politik hat dem Umstand Rechnung zu tragen, daß die politisch-administrativen Systeme nicht über die Wissens- und Steuerungsressourcen verfügen, die für Problemlösungen mobilisiert werden müssen. Auch innerhalb der Nationalstaaten müsse, so konstatierte Wolfgang Schluchter bereits i.J. 1972,33 die Verwaltung eingestehen, daß ihre ,,Amtsautorität“ auf eine ,,Sachautorität“ angewiesen sei, die sie nicht aus ihrer Zuständidigkeit zur Exekution von Normen beziehen könne. Deshalb müssen Amts- und Sachautoritäten neue Verbindungen eingehen; Governance-Strukturen müssen entstehen, in denen private Akteure und ,,die Zivilgesellschaft“ an der ,,Erfüllung öffentlicher Aufgaben“ teilnehmen. ,,Governance“ statt Regierung und Verwaltung: Dies ist das Resultat - aber auch das Problem.
Resultat und Problem haben spezifisch europäische Dimensionen, mit denen das Weißbuch sich auseinandersetzt, und eine Geschichte, die es in dieser Auseinandersetzung fort- und umschreibt. Vom deutschen Ordoliberalismus und seiner Vision einer geordneten Freiheit ist im Governance-Buch recht wenig zu finden.34 Umso stärker scheint dagegen die Tradition der organisierten Wirtschaft und des Funktionalismus nachzuwirken - freilich gilt auch dies nur in einem vordergründigen Sinn.
Die ,,Sachaufgaben“, deren Lösung Ipsen der europäischen Bürokratie anvertrauen wollte, sind nicht mit ,,regulativen Politiken“ identisch, die Majone zufolge die Entwicklung des Binnenmarktes begleiten müssen.35 Ipsen hat seinen ,,Zweckverband“ Jahrzehnte früher als Majone seinen ,,regulatory state“ erdacht. Die Binnenmarktpolitik, das Wechselspiel von Deregulierung und Re-Regulierung, das Majone analysiert, gab es seinerzeit so nicht - sowenig wie das analytische Instrumentariums der social choice-Theorien, dessen Majone sich bedient. Gewiß, beiden Autoren handeln von Aufgaben, für deren Lösung Expertenwissen unerläßlich ist, und beide teilen die Auffassung, daß eine sachgerechte Aufgabenerfüllung eine Abschottung der europäischen Institutionen gegen politische Einflußnahmen erfordert. Aber Majones regulatory state steht eher auf angelsächsischen, denn auf deutschen Füßen: Die governance structures, die Majone als Modell vor Augen steht, ist ein ,,fourth branch of government“, der von einer Justiz begleitet wird, die zwar nicht die inhaltliche Richtigkeit der auf Expertenwissen bauenden Sachentscheidungen, wohl aber die Transparenz und Fairness der Entscheidungsverfahren und die Beachtung ihres legislativen Mandats kontrolliert.36 Dieses Modell adaptiert Majone an die Situation der EU. Hier sollen die nicht-majoritären Institutionen Europas und die majoritären Institutionen der Mitgliedstaaten einander ergänzen. In der EU gehe es primär um die regulative Politik, während die wohlfahrtsstaatlich-distributive Fragen auf nationalstaatlicher Ebene zu entscheiden seien, weil sie nur dort demokratisch-majoritär legitimiert werden könnten.
Mit diesen Vorstellungen stimmt die institutionellen Programmatik, die das Weißbuch skizziert, terminologisch in mancherlei Weise überein. Die Kommission möchte neue EU-Regulierungsagenturen schaffen, die auf der Grundlage eines klar definierten Mandats autonom entscheiden dürfen. Freilich: Die Unabhängigkeit soll nur ,,ein gewisses Maß“ haben; die Entscheidungsbefugnisse sollen auf Einzelentscheidungen beschränkt bleiben, dürfen keine ,,politischen Ermessensfragen“ betreffen und ebensowenig ,,komplizierte wirtschaftliche Bewertungen vornehmen“ (S. 31). Derartiges bleibe der Kommission vorbehalten; sie werde sich dank der neuen Agenturen stärker ihren ,,Kernaufgaben“ widmen können. ,,Exekutivagenturen“ heißen die neuen Gebilde nach dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates vom 24.04.2001.37 Der Begriff signalisiert, was der Text ausführt. Die Kommission stellt die ,,Verwaltung“ dar Binnenmarktes dar, als vollziehe diese den Willen eines europäischen Souveräns, als fungiere sie in der plastischen Sprache des amerikanischen Verwaltungsrechts bloß als ,,transmission belt“38 in einer ,,unitary polity“: In diesem Verwaltungsapparat ist die Exekutiveagentur eine Art Gehilfe der Kommission, eben eine ,,Gemeinschaftseinrichtung mit Rechtspersönlichkeit, die unter Kontrolle und Verantwortung der Kommission damit beauftragt wird, die vom Gesetzgeber festgelegten Gemeinschaftsprogramme mitzuverwalten“.39 Und: ,,Trotz ihrer Verwaltungsautonomie untersteht die Exekutivagentur der strengen Kontrolle durch die Kommission, die zum einen den Direktor und die Mitglieder des Lenkungsausschusses der Agentur ernennt und andererseits den Inhalt ihres Arbeitsprogramms festlegt“.40
Die Praxis des bisherigen Agenturwesens ist komplexer, wenn man will: chaotischer, wahrscheinlich aber auch: besser41 Die Agenturen entsprechen bislang weder amerikanischen Modellen und Majones Vorstellungen - sie haben weder ,,regulative“ Kompetenzen im Rechtssine, noch lassen sie sich von der Kommission als bloße Hilfseinrichtungen behandeln.42 Das bisherige Agenturwesen steht in seiner juristischen Struktur dem Ausschußwesen nahe; de facto ist es freilich deutlicher sichtbar, besser ansprechbar, autonomer als die Komitologie. Die in Nizza endgültig auf den Weg gebrachte ,,Europäische Lebensmittelbehörde“43 dürfen die Protagonisten des Exekutivagentur-Modells noch nicht auf ihrer Habenseite verbuchen. Die neue Behörde soll, so heißt es in der Ziffer 40 der Begründung des geänderten Kommissionsvorsclags, das ,,Vertrauen der Gemeinschaftsorgane, der Öffentlichkeit und der betroffenen Kreise“ gewinnen. Würde sie ein Exekutivorgan unter strenger Kontrolle der Kommission, könnte ihr dies nicht gelingen.44 Man darf also gespannt sein, was aus diesem Vorschlag wird, zunächst im Amtsblatt, dann in der Praxis.
Nicht die neuen Agenturen, sondern das seit langem etablierte Ausschußwesen ist die signifikanteste Institutionalierung des Binnenmarktes. Ausschüsse haben nicht nur die sog. ,,Durchführung“ von gemeinschaftsrechtlichen Rahmenvorschriften in der Hand (,,Komitologie“), sondern fungieren viel umfassender als Foren politischer Prozesse und Koordinationsinstanzen zwischen supranationalen und nationalen, gouvernementalen und gesellschaftlichen Akteuren. Und beide, Agenturen wie Ausschüsse, werden umrahmt von - oder umgeben sich mit - halb-öffentlichen und privaten policy-Netzwerken.45
Die funktionale und formale Differenz von Agenturen und Ausschüssen ist wichtig, aber anders als diese Bezeichnungen suggerieren. Die europäischen Agenturen entscheiden nicht autonom über den Marktzutritt von Unternehmen oder die Zulassung ihrer Produkte; sie sollen vielmehr Informationen erheben, die Politik informieren - sie fungieren als technokratische Zuliefer-Betriebe der Politik. Ihr halb-amtlicher Status öffnet sie augenscheinlich privaten/gesellschaftlichen Interessen und stärkt ein technokratisch-unpolitisches, auf Autonomie bedachtes Selbstverständnis. Weder die Zuordnung zu Dienststellen der Kommission noch die Repräsentation von nationalen Akteuren in den Gremien der Agenturen scheint hieran etwas zu ändern.
Demgegenüber sollten die Ausschüsse als Kontrolleure und Agenten nicht nur technokratischer Erfordernisse, sondern auch der politisch-normativen Dimensionen der Vollendung und Verwaltung des Binnenmarktes fungieren. Sie erscheinen häufig als ,,kleine Räte“, als Foren, in denen die Logik der Marktintegration mit sozial-regulativen Anliegen und Interessen in den Mitgliedstaaten kompatibilisiert werden muß. Weniger sichtbar, aber keineswegs weniger bedeutsam als das Schisma von Agenturen und Ausschüssen sind die Unterschiede in der Art und Intensität, mit der europäische Institutionen mit der Öffentlichkeit interagieren, sich professionellen Sachverstandes versichern, die Interessendefinitionen privater Akteure erkunden. Das hat mit der Art, in der traditionelle Bürokratien ihr Verhältnis zur Öffentlichkeit definiert haben, nicht mehr viel gemein. Vor allem diejenigen Agenturen, die nicht über formelle Entscheidungsbefugnisse verfügen (und deshalb rechtlich so schwach erscheinen), erweisen sich als höchst aktive Organisatoren Europa-weiter Meinungsbildungsprozesse.
Agenturen, Ausschüsse, öffentliche und private Netzwerke - sie alle sind institutionelle Produkte, die ,,so“ nicht geplant waren und sich dennoch als ,,erforderlich“ erwiesen. Sie repräsentieren, was Joseph Weiler als ,,Unterwelt“ des Binnenmarktes gebrandmarkt hat.46
Und auch das Weißbuch geht auf Distanz: Anzustreben sei ein einfaches Gesetzgebungsverfahren, in dem Parlament und Rat als Legislative fungieren und die Kommission mit der “Durchführung des Gemeinschaftsrechts“ betraut wird. “Die bestehenden Ausschüsse müßten daher auf ihre Existenzberechtigung hin überprüft werden“ (S.40). In der Tat. Wer für Exekutivagenturen unter der Ägide der Kommission eintritt, kann das Ausschußwesen nicht tolerieren. Das Weißbuch ist insoweit47 konsequent. Ist es auch vernünftig?
31 Ph. Steinberg, Governance-Modelle in der Politikwissenschaft und Möglichkeiten Ihrer verfassungsrechtlichen Umsetzung, WHI Working Paper 6/99 - http://www.rewi.hu-berlin.de/WHI/ (Berlin) - die politikwssenschaftliche Literatur ist nicht mehr überschaubar; besonders aufschlußreich zur Herekunft und Karriere des Begriffs m.E. Ph.C. Schmitter, What is there to legitimize in the European Union... and how might this be accomplished?, Institut für Höhere Studien (IHS), Reihe Politikwissenschaft, Heft 75, Wien 2001, auch zugänglich unter http://www.iue.it/RSC/Governance/.
32 Governance and Collective Adventure, in: O. De Schutter, N. Lebessis & J. Paterson, John (Hg.), Governance in the European Union, Luxembourg 2001, 3.
33 W. Schluchter, Aspekte bürokratischer Herrschaft: Studien zur Interpretation der fortschreitenden Industriegesellschaft (1972; Neuausgabe Frankfurt a.M. 1985), 145-176.
34 Ausgerechnet die Wettbewerbspolitik soll in der Domäne der Kommission bleiben: “Agenturen dürfen keine Zuständigkeiten zugewiesen werden, für die der Vertrag eine unmittelbare Entscheidungsberfugnis der Kommission vorsieht (z.B. in der Wettbewerbspolitik)/ ,,Agencies cannot be given responsibilities for which the Treaty has conferred a direct power of decision on the Commission (for example, in the area of competition policy“) ( S. 31). Diese Aussage entspricht der das Weißbuch insgesamt kennzeichnenden Konzentration der Kommission auf sich selbst, aber nicht den institutionellen Idealen des Ordoliberalismus.
35 G. Majone, Regulating Europe, London-New York 1996, 284-300.
36 G. Majone, Giandomenico, The European Community. An ,,Independent Fourth Branch of Government“?, in: G. Brüggemeier, (Hg.), Verfassungen für ein ziviles Europa, Baden-Baden 1994, 23-44.
37 KOM(2000) 788, ABl. C 120 E, 140-145.
38 Vgl. R. Stewart, The Reformation of American Administrative Law, Harv. L. Rev. 88 (1975) 1671, 1674 ff.
39 Abschnitt 3.2. der Einleitung.
40 Abschnitt 3.17. der Einleitung.
41 Aktuelle Bestandsaufnahme bei G. Majone/M. Everson, Michelle, Institutional reform: independent agencies, oversight, coordination and procedural control, in: De Schutter et al. (Hg.), a.a.O. (Fn. 32), 129-168; E. Vos, Reforming the European Commission: What Role to Play for European Agencies, CMLRev. 37 (2000), 1113.
42 Es gib für die heterarchische Struktur der “Adminstration“ des Binnenmarktes gute rechtliche Gründe, die hier immerhin angedeuetet werden sollen. Sie gehen letzlich auf die Mehr-Ebenen-Struktur der Gemeinschaft zurück, die ihren rechtlichen Ausdruck darin findet, daß sachlich-funktional zusammengehörende Handlungsbefugnisse über verschiedene Ebenen verteilt sind und daher das Suprematie-Prinzip keine Ordnung stiften kann: Die Kompetenz-Konflikte in der EU sind nur teilweise vertikal, nur teilweise horizontal, sehr oft “diagonal“; zu diesem Terminus Ch. Joerges, The Impact of European Integration on Private Law: Reductionist Perceptions, True Conflicts and a New Constitutional Perspective, European Law Journal 3 (1997), 378-406. Eben deshalb sind nur kooperative Problemlösungen denkbar - und auch insoweit hat der goverrnance-Begriff sein fundamentum in re..
43 KOM(2001) 475 endg.
44 Vgl die Analyse von L. Buonanno/S. Zablotney/R. Keefer, Politiccs versus Science in the Making of a New Regulatory Regime in Europe, European Integration online Papers (EIoP) Vol. 5 (2001) N° 12;http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-012a.htm.
45 Vgl. die Beiträge in Ch. Joerges/J.Falke (Hg.), Das Ausschußwesen der Europäischen Union. Praxis der Risikoregulierung im Binnenmarkt und ihre rechtliche Verfassung, Baden Baden 2000; Ch. Joerges/E. Vos (Hg.), EU Committees. Social Regulation. Law and Politics, Oxford 1999.
46 In einem Interview in: Die Zeit Nr. 44 vom 22.10.1998.
47 Es überrascht eigentlich, daß die sog. Offene Koordinierungsmethode im Weißbuch so wohlwollend (S. 28 f.) vorgestellt wird. Diese Methode sei eine Reaktion auf die “Vielschichtigkeit des Migrationsphänomens, der Vielzahl beteiligter Stellen und der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Umsetzung der Gemeinschaftspolitik“, so heißt es bestätigend in Ziff. 9 der Erläuterungen in der Kommissionsmitteilung zum “offenen Koordinierungsmechanismus für die Migrationspolitik der Gemeinschaft“ [KOM(2001) 387]. Das überzeugt ja, ändert aber daran nichts, daß die Offene Koordinierungsmethode sich keineswegs der “Gemeinschaftsmethode“ entspricht, die das Weißbuch (S. 10 ff.) bestärken möchte.