Title: M
Author: Sieglinde Schreiner-Linford
Company: Harvard Law School

Harvard Law School

Jean Monnet Chair
Professor J.H.H. Weiler

Harvard Jean Monnet Working Paper (Symposium)

This paper is a part of contributions to the Jean Monnet Working Paper 
No.7/00, Symposium: Responses to Joschka Fischer

M. Rainer Lepsius

Die Europäische Union als Herrschaftsverband eigener Prägung

Harvard Law School    Cambridge, MA 02138

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© M. Rainer Lepsius 2000
Harvard Law School
Cambridge, MA 02138 
USA
m. rainer lepsius
Die Europäische Union als Herrschaftsverband eigener Prägung
Der Entwicklungshorizont der Europäischen Union war stets offen: im Hinblick auf ihre territoriale Ausdehnung, ihre inhaltliche Aufgabenbestimmung und ihre Organstruktur. Aus allen drei Perspektiven hat sich die EU von den Anfängen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl in den letzten 50 Jahren zu einem komplexen Herrschaftsverband entwickelt. Dieses historisch einmalige politisch-ökonomische Projekt ist ohne Bestimmung seiner „Finalität“ kontinuierlich vorangeschritten, war im Ergebnis erfolgreich und hat im Innern wie nach außen Anerkennung gefunden. In der gegenwärtigen Debatte wird nun die Frage nach ihrer „Vollendung“ aufgeworfen, wird eine neuer „Verfassungsvertrag“ gefordert, werden unterschiedliche Entwürfe für eine abschließende Organstruktur gemacht. Auch zu früheren Zeitpunkten gab es „Verfassungsdebatten“. So hatte das Europäische Parlament 1984 den „Entwurf eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union“ vorgelegt. Inzwischen ist durch den Vertrag von Maastricht 1992 die Europäische Union errichtet worden, ohne dass dazu eine neue Verfassung erforderlich wurde. Zahlreiche Verfahrensänderungen haben bislang die Funktionsfähigkeit auch bei erweiterter Mitgliederzahl, neuen Aufgabenfeldern und stärkerer Einbeziehung des Europäischen Parlaments gesichert. Warum dennoch eine erneute „Verfassungsdebatte“?

Für das Denken in Kategorien des Verfassungsstaates scheint es ungewohnt und irritierend zu sein, sich den Herrschaftsverband der EU als einen evolutionären Prozess vorzustellen, als ein Regime—wie man sagt—sui generis. Der offene Horizont soll geschlossen werden. Wird dabei nur ein Bedürfnis nach kognitiver Strukturierung artikuliert? Es gibt aktuellen Handlungsbedarf bei den Entscheidungsverfahren, der Repräsentation der Mitgliedsländer in Kommission und Ministerrat sowie für die Erhöhung der demokratischen Legitimation. Insbesondere für die Repräsentations- und Entscheidungsverfahren bei steigender Mitgliederzahl stehen seit längerem Veränderungen an. Doch daraus allein ergibt sich noch kein Zwang zu einem „Qualitätssprung“, zu einer neuen Paktierung der Union. Auf der Regierungskonferenz in Nizza werden die nötigsten Änderungen wohl beschlossen werden, ohne dass sich die Union im ganzen verändern wird. Hinter den Verfahrensänderungen steht ein anderes Motiv für die Eröffnung einer Verfassungsdebatte. Die Osterweiterung gibt zu Sorgen Anlass, die Joschka Fischer in die Alternative fasst: „Erosion oder Integration“. Er fürchtet offenbar, dass die Inkorporation von rund 15 Staaten Mittel-, Ost- und Südosteuropas den Besitzstand der Gemeinschaft bedroht, eine weitere Vertiefung der Zusammenarbeit verhindert und „das Vertrauen in einen Staatenverbund Stillstand mit all seinen negativen Folgen bedeuten“ würde. Die ausgelöste Verfassungsdebatte richtet sich offenbar primär gegen eine befürchtete Erosion des erreichten Integrationsgrades und fordert die Ausdifferenzierung jener Altmitglieder, die eine weitergehende politische Union wollen. Die latente Frontstellung gegen die Neumitglieder ist von diesen auch sofort erkannt worden. Auch früher, etwa bei der „Süderweiterung“, wurde die Frage gestellt: Erweiterung oder Vertiefung? Doch diese Alternative hat sich nicht ergeben, die Erweiterung ging mit einer Integrationsverdichtung Hand in Hand. Und wenn die Herstellung einer dauerhaften Friedensordnung im Geltungsbereich der Union deren oberstes Ziel ist, dann könnte die Union auch diesem Ziel Priorität vor einer weiteren Binnenintegration einräumen. Die Osterweiterung—wo immer sie je enden mag—ist ein historisch beispielloser Prozess, auf den die Union sich erst noch einlassen muss. Die Alternative Erosion oder weitere Integration richtet sich auf die „westeuropäische Union“, sie vernachlässigt die „osteuropäische Union“ und ihre Einbindung in die west-osteuropäische Unionsbildung. Den westeuropäischen Kern noch vor Abschluß der Osterweiterungen politisch zu konsolidieren, ist problematisch. Eine Reihe von Stichworten durchziehen die Debatten, sie sollen im Folgenden kurz kommentiert werden.
1.	Funktionsfähigkeit 
Der Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheitsentscheidung im Ministerrat gilt als zentrales Mittel für die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Union bei steigender Mitgliederzahl. Verzögerungen und Blockaden durch wenige oder ein einzelnes Mitgliedsland sollen verhindert werden, und in der Tat zwingt die Mehrheitsentscheidung die einzelnen Mitgliedsländer zu höherer Elastizität. Niemand möchte gerne zur überstimmten Minderheit gehören, so dass Abwägungen über die jeweiligen Präferenzen und mögliche Koalitionen mit anderen Ländern angestellt werden. Doch Entscheidungen mit einer qualifizierten Mehrheit ersetzen nicht die Suche nach einem möglichst breiten Konsens. Die Mehrheitsregel ist nur ein technisches Mittel, um Verhandlungen zur Konsensfindung abzukürzen. 

Die Funktionsfähigkeit der Union wird nicht durch die Möglichkeit, bei immer mehr Sachverhalten mit qualifizierter Mehrheit zu entscheiden, gesichert, sondern durch die Herbeiführung der Entscheidungswilligkeit. Die Mitglieder müssen willens sein, über einen bestimmten Vorschlag der Kommission zu entscheiden. Diese Entscheidungswilligkeit der einzelnen Ländern erfolgt in deren Hauptstädten, vor den Sitzungen des Ministerrates und parallel zur Arbeit der Kommission. Um diese zu gewinnen, verfügt die Union über zwei konsensproduzierende Gremien: die Kommission einerseits und den Gemeinsamen Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten bei der Union (COREPER) andererseits. Bei der Ausarbeitung ihrer Vorschläge tritt die Kommission in umfangreiche deliberative Abstimmungsprozesse mit den Regierungen, den interessierten Verbänden und dem Parlament ein, vermittelt zwischen unterschiedlichen Ansichten und wirbt für die Akzeptanz ihres Vorschlags. Die Kommission entscheidet zwar unabhängig und verbindlich, aber sie weiß, dass ihre Vorlagen nur wirksam werden, wenn sie die Akzeptanz der Mitgliedstaaten finden. Die Vertretungen der Regierungen bei der EU bilden in ihrem Gemeinsamen Ausschuss eine der Kommission nachgeschaltete „Konsensmaschine“, die nicht nur die Weisungen ihrer Regierungen schon im Vorfeld mit der Kommission und den Vertretern anderer Regierungen abstimmen, sondern auch die Mehrheitschancen für die Weisungen ihrer Regierungen kalkulieren. Aus der ständigen Einbettung in den Brüsseler Kommunikationsprozess können sie ihren Regierungen empfehlen, Elastizitäten bei einzelnen Punkten zu zeigen und durch Koalitionsbildungen mit anderen Mitgliedern des Ministerrates zur gewinnenden Mehrheit zu gehören. COREPER ist das diplomatische Scharnier zwischen den Ministerien und dem Ministerrat. Er entscheidet nicht nur selbständig über die Masse der Routineangelegenheiten des Ministerrates, er informiert die verschiedenen stimmführenden Minister, er signalisiert zu erwartende Konflikte im Ministerrat und bindet die heimischen Regierungen in die spezifischen Rationalitätskriterien in Brüssel ein.

Funktionsfähigkeit ist nicht nur eine Frage effizienter Entscheidungsregeln, sondern vor allem der gut vorbereiteten und abgestimmten Herbeiführung der Entscheidungswilligkeit. Man sollte nicht glauben, dass mit der qualifizierten Mehrheitsentscheidung die Funktionsfähigkeit der Union schon gesichert sei. Nicht der Entscheidungsprozess ist das Hauptproblem, sondern das Einverständnis der Mitgliedsländer. Dieses wird erreicht über die Akzeptanz von europäischen Rationalitätskriterien, die nicht nur aus nationalen Interessenlagen, sondern durch die kognitive Strukturierung von „europäischen“ Problemen und ihrer Lösungswege entstehen. Das ist die Aufgabe der Kommission bei der Ausarbeitung ihrer Vorschläge und der Urteilsbegründungen des Europäischen Gerichtshofes. Beide „operationalisieren“ Europa. Das formale Mehrheitsprinzip ersetzt nicht das materiale Konsensprinzip. Europa ist im Konsens entstanden. Die beständige Ausgrenzung von Staaten durch das qualifizierte Mehrheitsprinzip würde die weitere Entwicklung gefährden. Im übrigen beseitigt auch die Erweiterung des Katalogs von Fragen, über die mit Mehrheit entschieden wird, nicht die Einstimmigkeitserfordernis für zentrale Fragen. Strittige und gravierende Probleme, über die der Ministerrat zu keiner Entscheidung kommen kann oder will, können von ihm dem Europäischen Rat vorgelegt werden, und dort herrscht das Einstimmigkeitsprinzip. Blockaden können auch dort eintreten, wie die Ablehnung der Agrarreform der Agenda 2000 durch Frankreich gezeigt hat, oder bei der Unmöglichkeit, den Großbritannien einmal eingeräumten Rabatt auf seinen Mitgliedsbeitrag wieder zu vermindern, wenn Großbritannien dem nicht zustimmt. Europa ist ein Konkordanzregime. Institutionelle Reformen sollten das nicht verändern wollen, denn die Legitimationsbasis liegt im Konsens.
2.	Kompetenzverteilung
Immer wieder wird auf die unklaren Zuständigkeitsregeln hingewiesen. Der gegenwärtige Zustand ist in der Tat weder systematisch geordnet noch mit eindeutigen Abgrenzungen versehen. Die Kompetenzen der EU haben sich aus Einzelermächtigungen durch den Ministerrat oder den Europäischen Rat ergeben, sind im Laufe der Zeit durch die Kommission ausgefüllt und erweitert und durch den EuGH bestätigt worden. Das jüngste Urteil des EuGH, mit dem das durch eine EU-Richtlinie ausgesprochene Verbot der Tabakwerbung aufgehoben wurde, zeigt die Problematik der Kompetenzverteilung. Das Gericht sah in der Richtlinie keinen unmittelbaren Bezug zu den Grundfreiheiten des Binnenmarktes und zur Wettbewerbssicherung; deswegen sei sie aufzuheben. Es folgte insoweit einer strengen Interpretation der Zuständigkeit der EU für die Ausgestaltung des Binnenmarktes. Das Gericht folgte nicht dem Argument der klagenden Bundesregierung, die Kommission dürfe nicht in den Bereich der Gesundheitspolitik eingreifen; es bejahte auch gesundheitspolitische Maßnahmen der Kommission, sofern sie sich direkt auf die Ausgestaltung des Binnenmarktes richteten. Diese, auf ein bestimmtes politisches Ziel bezogene funktionale Kompetenzbestimmung lässt keine klare Kompetenztrennung nach großen Politikbereichen zu. Die größten Eingriffsrechte hat die Kommission daher über das von ihr verwaltete Wettbewerbsrecht, über das zahlreiche Sachverhalte betroffen werden können, solange sich daraus eine Wettbewerbsverzerrung konstruieren lässt. Über die Grundfreiheiten des Binnenmarktes und das Wettbewerbsgebot hat die EU breite Eingriffsrechte gegen die nationale Gesetzgebung auch auf den Gebieten der Bildungspolitik, der Sozialpolitik und der Strukturpolitik. Im Ergebnis besteht eine scharfe, in diesem Ausmaß bisher unbekannte Isolierung einer Teilordnung, der Binnenmarktordnung, mit Rationalitätskriterien, die sich gegen andere Rationalitätskriterien, die für den gleichen Sachverhalt Geltung beanspruchen, durchsetzen. In diesem Sinne urteilte der EuGH auch, dass Frauen in der Bundeswehr nicht vom Dienst mit der Waffe ausgeschlossen werden dürften, weil dies eine im Binnenmarkt verbotene Diskriminierung bedeute. Dem entgegenstehende Wertvorstellungen über die Beteiligung von Frauen an Kampfeinsätzen mit sogar verfassungsrechtlicher Fundierung wie in der Bundesrepublik spielen keine Rolle. Die EU-Kompetenz ist eine segmentäre mit weitgehender Externalisierung der Kontingenzen. Darin liegt die Wirkungskraft der EU. Sie entscheidet zielbezogen, politische Kontexte auflösend, mit direkter Wirkung auf das Rechts-Justiz-System der Mitgliedsländer.

Bei dieser Ausgangslage ist eine eindeutige Kompetenzverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten schwierig. Nicht Politikfelder können verteilt werden; es handelt sich um die Spezifizierung von Geltungsbereichen von Rationalitätskriterien mit je eigenen Funktionslogiken, die in verschiedene Politikfelder ausstrahlen. Die EU schneidet aus den prinzipiell interdependent wirkenden Politikfeldern spezifische Sachverhalte heraus und unterwirft sie einem supranationalen Gestaltungsauftrag. War dies am Anfang noch ein relativ leicht isolierbarer Wirtschaftszweig, die Kohle- und Stahlindustrie, so ergreift die EU jetzt große Teile des Wirtschafts-, des Wettbewerbs- und Freizügigkeitsrechts. Diese Verselbständigung bestimmter Teilordnungen hat zu der raschen Durchsetzung des Binnenmarktes und nationaler Deregulierung geführt. Insoweit die „Wirtschaft“ in den Mitgliedstaaten als ein relativ eigenständiger Politikbereich institutionalisiert ist, war dafür die Akzeptanz gegeben. Anders wäre es vermutlich gewesen, wenn es sich um die Sozialgesetzgebung oder das Steuerrecht gehandelt hätte, die keine vergleichbare „instrumentelle“ Isolierung in der politischen Wahrnehmung haben.

Immer wieder wird eine Kompetenzverteilung nach Politikfeldern gefordert. Dabei wird der EU etwa die Außen- und Sicherheitspolitik, die Regulierung von Binnenmarkt, Wettbewerb und Agrarmarkt, die Asyl- und Einwanderungspolitik, auch die grenzüberschreitende Umweltpolitik und die Förderung der europäischen Spitzenforschung zugewiesen. Bei den Mitgliedstaaten sollen die Beschäftigungspolitik, die Daseinsvorsorge, Gesundheit, Kultur und Strukturpolitik bleiben. Solche Vorschläge des bayerischen Ministerpräsidenten sind plausibel, doch schwer umsetzbar, es eröffnen sich breite Überschneidungen. Insbesondere die Forderung, ein europäische Sozialmodell herauszuarbeiten und neben der Markt- und Wettbewerbspolitik als zweite Legitimationsgrundlage auszubauen, lässt die Abgrenzungen verschwimmen. Auch der durch die Währungsunion und die Europäische Zentralbank erforderlich werdende „makroökonomische Dialog“ überschreitet eine Politikfeldaufteilung. Die Koordination der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten umfasst nicht nur die Haushaltsdisziplin der Nationalstaaten, sondern auch deren Beschäftigungs- und Lohnpolitik. Die für die Bundesrepublik charakteristische Politikverflechtung bestimmt auch die Verflechtung der europäischen und der nationalstaatlichen Kompetenzen. Ein Blick auf die Verhältnisse in der Bundesrepublik zeigt die Schwierigkeiten bei einer Kompetenzaufteilung in Föderativsystemen mit einer breiten Rahmenkompetenz der Bundesebene. Alles, was auf der EU-Ebene beklagt wird, ist deutscher Alltag: die Verflechtung von Verwaltungsstäben und die mangelnde Transparenz, die Ausdünnung der parlamentarischen Beschlusskompetenzen, die mangelnde Zurechnungsfähigkeit von politischer Verantwortung in der Politikverflechtung.

Es muss schon verwundern, wie immer wieder eine Kompetenzverteilung gefordert wird, ohne die damit verbundenen Probleme beim Namen zu nennen. Dazu gehört insbesondere die Problematik der Finanzverfassung einer ins Auge gefassten Konföderation. Die wirksamste Kompetenzkontrolle der EU besteht heute in den von den Mitgliedstaaten zu beschließenden Zahlungen an die Union. Solange diese niedrig gehalten werden, kann die EU keine großen verteilungspolitischen Projekte betreiben und bleibt daher primär auf die Regulierungspolitik verwiesen. 

Im übrigen ist auch der viel berufene Grundsatz der Subsidiarität kein wirksames Mittel der Kompetenzverteilung. Auf welcher Ebene eine politische Maßnahme angesiedelt werden soll, ist unter den Kriterien der Subsidiarität stets eine kontrovers debattierbare Zweckmäßigkeitsfrage, die sich für die einzelnen Mitgliedstaaten auch durchaus unterschiedlich stellen mag. Im Konfliktfall gibt es zur Entscheidung der Subsidiaritätsfrage keine operationalisierten Kriterien. Auch fehlt es an klaren Anspruchsgrundlagen, um seitens eines einzelnen Mitgliedstaates gegen eine EU-Verordnung vorgehen zu können. 

Das schwierige Problem liegt in der Aufteilung von Rationalitätskriterien und deren Zuordnung auf verschiedene Steuerungs- und Legitimationsebenen. Soweit diese im Fall des Binnenmarktes und der Wettbewerbsordnung relativ instrumentell aus dem Politikverbund herausgelöst werden können und für die Mitgliedstaaten eine gleichartige Wirkung haben, ist eine Kompetenzfragmentierung möglich. Verbleibt den Mitgliedsländern bei der Umsetzung ein Gestaltungsspielraum, können auch die Kontingenzen abgefedert werden. Soweit aber die Zahl und die Heterogenität der Rationalitätskriterien für die EU-Politik zunehmen, also etwa die Struktur- und Beschäftigungspolitik umfassen, entstehen komplizierte Vermittlungs- und Abwägungsprobleme. Die Gegensätzlichkeit der Rationalitätskriterien und die zwischen ihnen bestehenden Konflikte müssen dann zentral gesteuert werden; sie lassen sich nicht mehr durch Fragmentierung nebeneinander von verschiedenen Steuerungsebenen gestalten. Die Vermittlung von gleichrangigen Rationalitätskriterien und ihre Geltungsabwägung erfolgt in parlamentarischen Systemen durch Mehrheitsentscheidungen und Haushaltsbeschlüsse. Es entsteht die Forderung, die Kompetenz-Kompetenz auf die Ebene der „Föderation“ zu übertragen. Insofern sind die Vorschläge von Fischer in sich konsistent: „die Kernsouveränität und nur das unbedingt notwendig europäisch zu Regelnde (sollte) der Föderation übertragen (werden)“, und die europäische Gesetzgebung solle voll parlamentarisiert werden. Doch das bedeutet über die Frage der Kompetenzverteilung hinaus eine Souveränitätsteilung. 
3.	Die Souveränitätsteilung
Die EU beruht auf der Kooperation von souveränen Staaten. Sie alle sind Mitglieder der Vereinten Nationen, und sie besitzen auch die alleinige Kompetenz zur Gestaltung der Verträge, auf denen die EU beruht. Die Übertragung von Kompetenzen auf die europäische Ebene bedeutet nicht die Aufgabe des Souveränitätsanspruchs der Mitgliedstaaten, sondern die Bereitschaft, Souveränitätsrechte in einem Verbundsystem wahrzunehmen. Die Forderung Fischers, die „Kernsouveränität“ auf die Föderation zu übertragen, steht insofern auch deutlich im Gegensatz zur Formel des französischen Staatspräsidenten Jacques Chirac, der von der „gemeinsamen Wahrnehmung eines Teils der nationalstaatlichen Souveränitätsrechte“ sprach. Die Konsequenzen sind klar. Solange die Mitgliedstaaten „Teilkompetenzen“ gemeinsam wahrnehmen, bleiben sie die zentralen Ordnungseinheiten, denen die Souveränität zugerechnet wird. Sollen aber die—wie immer bestimmten—“Kernsouveränitäten“ auf die „Föderation“ übertragen werden, so wird diese zum Träger der zentralen Souveränitätsrechte. Um dieses zu erreichen, müsste eine Konföderation mit originärer Souveränität gegründet werden. Erst dann wäre auch eine Zurechnungsinstanz konstituiert, die einen „Bundesstaat“ ausbilden könnte; denn „Föderation“ ist doch wohl nur ein euphemistischer Ausdruck für das eigentlich Gemeinte, nämlich den europäischen Bundesstaat. Für die Konstituierung eines eigenständigen Souveränitätsträgers müsste sich auch aus der Bevölkerung der EU das europäischen Volk als Inhaber der Souveränität konstituieren. Das wäre dann in der Tat der „große Sprung“, der die bisherige Ordnung der EU auflöst. Ob ein solcher „Sprung“ wünschenswert ist und unter welchen Bedingungen dieser gelingen könnte, wäre im einzelnen zu prüfen. Ob dieser „Sprung“ für den Integrationsprozess notwendig ist, ist eine andere Frage. 

Im Zuge der Integrationsverdichtung hat sich eine „Säulenarchitektur“ in der Europäischen Union ausgebildet, die verschiedene Aufgaben einerseits in supranationale Beschluss- und Verwaltungsregime überwiesen und andererseits internationalen Kooperationssystemen vorbehalten hat. Es bestehen verschiedene Regime nebeneinander, das Regime für den Binnenmarkt, das Regime für den „Schengener Raum“, das Regime des „Euroraums“ und die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Die Mitgliedstaaten der EU gehören nicht alle den gleichen Regimen an. Die gewünschte „Flexibilität“ hat in der „Säulenarchitektur“ bereits ihren Ausdruck gefunden. Will man auf diesem Wege in der Integrationspolitik fortschreiten, so sollte man die lose Konstruktion der „Säulenarchitektur“ nicht aufgeben. Die bisherigen Erfolge der europäischen Integration wurden durch einen evolutionären Prozess der segmentären Koordination erzielt. Der „Sprung“ in einen Herrschaftsverband mit „Kernsouveränitäten“ und dementsprechend einer Kompetenz-Kompetenz würde diesen evolutionären Prozess unterbrechen und eine normative Integrationsdichte ansinnen, die zu erheblichen Anspruchserhöhungen an die Regulierungs- und Redistributionskraft der europäischen Ebene führen müsste. Die sich daraus ergebenden Konflikte und Enttäuschungen liegen auf der Hand und würden die europäische Integration in eine konfliktverschärfende Politisierung führen. Es erscheint nicht zweckmäßig, eine politische Ordnung zu konstituieren, die aller Voraussicht nach die an sie gerichteten Erwartungen, etwa auf dem Gebiet der Beschäftigung und der Angleichung der Lebensverhältnisse, nicht erfüllen kann und die sich dadurch selbst in Legitimationsnot begibt. Der bisherige Erfolg der Integration beruhte darauf, dass die einzelnen Integrationsschritte konsensual beschlossen, durch die Binnensysteme der Mitgliedsländer hinreichend legitimiert wurden und in ihren Ergebnissen auch die geweckten Erwartungen erfüllen konnten. Die Kompetenz-Kompetenz wird durch den Europäischen Rat im Namen der nationalen Souveränitätsrechte konsensual wahrgenommen. Der Europäische Rat verlöre diese Kompetenz-Kompetenz, wenn es einen eigenen Souveränitätsträger neben ihm gäbe. Fischer schreibt zwar: „die Vorstellung eines europäischen Bundesstaates, der als neuer Souverän die alten Nationalstaaten und ihre Demokratien ablöst, erweist sich als ein synthetisches Konstrukt jenseits der gewachsenen Realitäten“, aber eine „Souveränitätsteilung von Europa und Nationalstaat“ muss zur Begründung eines neuen Trägers von Souveränitätsrechten, eines „europäischen Volkes“, führen, eben zu dem, was er ein „synthetisches Konstrukt“ nennt.
4.	Die Rolle der Nationalstaaten
Der Nationalstaat soll nicht „abgeschafft“ werden, er soll in die Konföderation „mitgenommen“ werden, denn der „Nationalstaat mit seinen kulturellen und demokratischen Traditionen (wird) unersetzlich sein, um eine von den Menschen in vollem Umfang akzeptierte Bürger- und Staatenunion zu legitimieren“. In diesen Formulierungen erscheint der Nationalstaat als durchaus nachgeordnete „Selbstverwaltungseinheit“ mit schätzenswerten kulturellen Traditionen, in die sich die Bürger eingewöhnt haben. Man ist erinnert an die Rolle, die Gemeinden in den modernen Staaten spielen: die eigentlichen Strukturierungen des Lebens erfolgen an anderer Stelle, aber die örtliche Anpassung an diese Strukturen wird mit beschränkten Mitteln den Gemeindebürgern überlassen. Eine solche Sicht verkennt die Rolle der Nationalstaaten gerade für die Legitimation der EU. Sie schaffen die Einheiten, aus denen eine europäische Union entsteht. Wenn die EU ein „Vielvölkerstaat“ ist, dann ergibt sich daraus, dass die Interessen der Bürger der Union nicht gleich sind und über sie nicht in hochaggregierten Repräsentationssystemen mit Mehrheit entschieden werden kann. Die einzelnen Völker repräsentieren nicht nur pittoreske Traditionen, sie konstituieren in sich demokratische „demoi“ mit einem allgemeinen Herrschaftsanspruch. Diese Einheiten haben eine Absorptionskraft für die Bewältigung sozialer Konflikte, die für die EU unverzichtbar ist. Diese Absorptionskraft liegt insbesondere in der Fähigkeit der Nationalstaaten, über die immer bestehenden Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten in der Verteilung der Lebenschancen Einverständnisse auf Zeit zu paktieren und Vorstellungen über eine ausgleichende Gerechtigkeit zu formulieren. Daraus entsteht bei materieller Ungleichheit eine ideelle Gleichheit der Staatsbürger. Das demokratische Ideal der staatsbürgerlichen Gleichheit muss mit der Alltagserfahrung der Ungleichheit vermittelt werden. Aus dieser Selbstpaktierung der Ungleichheit erwächst die moralische Solidarität. Diese beständige Reproduktion der „moral fabric“ ist die Basis des sozialen Friedens. Wo immer sie ge- oder zerstört wird, treten schwere Konflikte auf, wobei man nicht nur an Bosnien und das Kosovo denken muss, es reichen die Erfahrungen mit Nordirland und dem Baskenland. Jahrzehntelanger Terrorismus lässt sich politisch nicht beherrschen, auch nicht in Ländern, die seit Jahren demokratische Systeme haben und zur EU gehören. Die zentrale Leistung der Nationalstaaten ist die Herstellung moralischer Ordnungen, die nicht nur da Ergebnis von politischen Institutionen sind, sondern der Stützung einer Sprachgemeinschaft, der Binnentoleranz und Solidarität und der Selbstzurechnung von Verantwortung für Mängel und Entwicklungsrückstände bedürfen. Die Abstufung der Nationalstaaten, die Begrenzung ihrer Handlungsmöglichkeiten und die Fragmentierung ihrer formalen Kompetenzen haben erhebliche Konsequenzen gerade für ein territorial ausgedehntes Herrschaftsgebiet mit hochaggregierten Interessenvertretungen in den Entscheidungszentren. 

Nationalstaaten formen auch die Zurechnungseinheiten, von denen Leistungen erwartet werden. Ein gutes Beispiel bietet die Veränderung des Sozialsystems bei der Bevölkerung Ostdeutschlands. Erwartungshorizont und Vergleichsmaßstab haben sich mit der deutschen Einheit von der DDR auf die alte Bundesrepublik verschoben, und damit ist eine neue Wahrnehmung der Diskriminierung oder der Benachteiligung bei den Ostdeutschen eingetreten. Nicht die objektive Verbesserung der Lebenslage in Ostdeutschland, sonder die Differenzen zur Lebenslage der Westdeutschen bestimmt deren Erwartungshaltung. Vergleichsprozesse und ihre Strukturierung durch sozialmoralische Einheiten, wie sie die Nationalstaaten darstellen, sind daher von zentraler Bedeutung für die Stabilität in Europa. Die Portugiesen, zum Beispiel, haben ihre Erwartungen nach dem Beitritt zur EU nicht sofort auf die Standards der wohlhabenden Wohlfahrtsstaaten gerichtet und von diesen eine entsprechende Alimentierung erwartet.

Die Osterweiterung öffnet den Weg nach Europa für viele Gesellschaften, die auf einem viel niedrigeren Niveau leben als die Völker in Westeuropa. Sie müssen sich auf Jahrzehnte hinaus auf ein starkes Gefälle einrichten. Diese Akzeptanz der Benachteiligung kann nur innerhalb eines nationalen Selbstverständnisses erfolgen. Diese Prozesse können nur im Rahmen von nationalstaatlich strukturierten Vergleichs- und Verteilungsprozessen durchgeführt werden. Die Europäische Union ist ein Vielvölkerverband, dessen Bestandteile einen von ihrer Bevölkerungszahl und von ihrer Wirtschaftskraft unabhängigen eigenen Gestaltungsraum beanspruchen und die sich nicht für alle zentralen Entscheidungen Mehrheiten anderer unterwerfen können. Die EU ist bisher vom Konsens der nationalen Eliten getragen worden. Überall dort, wo dieser nicht bestand, haben sich auch bei den Völkern Widerstände oder Vorbehalte gegen weitere Integrationsschritte ergeben, so in Norwegen, Schweden und Dänemark. Dieser Elitenkonsens entsteht im politischen Milieu der Nationalstaaten aus der Meinungsbildung der demokratischen Institutionen, den Medien, der öffentlichen Meinung und der daraus sich einstellenden Orientierung der Bürger. Die Legitimität der EU ruht daher auf dem Einverständnis der Bürger der Nationalstaaten, nicht auf der Meinungsbildung eines europäischen Volkes. Auch das Europäische Parlament repräsentiert die Bürger der Mitgliedstaaten, nicht die Bürger der Union. Auch seine Basis ist die nationale Meinungsbildung. Sie ist grundlegend für die Legitimierung der europäischen Integration; die Nationalstaaten sind dafür die Basis. Diese Abstufung, ihnen die zentralen Souveränitätsrechte über die weitere Entwicklung der Union zu beschneiden, gefährdet den politischen und sozialen Frieden der Union.